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單軌或雙軌:如何使稻米政策邁入正軌

文 / 陳郁蕙

政策背景及內容


國內長期實施公糧收購,刺激稻米生產,在消費量逐年下降趨勢下,產量過剩,造成財政負擔與倉容壓力。另外為使政策符合國際趨勢採行直接給付,卻又擔心取消公糧收購,使市場價格大幅下跌,故提出相關措施。農委會自2016年第2期作起於國內6鄉(鎮、市、區)試辦稻米雙軌制,即「稻作直接給付」與「保價收購制度」並行,透過3個期作試辦發現,超過六成農民願意參與稻作直接給付,故於2018年全面正式辦理稻作直接給付與保價收購雙軌制。符合資格農民可參加直接給付措施或繳公糧,申報直接給付在收穫後可反悔不領直接給付,轉繳交公糧。一般給付金方面,第一期作13,500元/公頃;第二期作10,000元/公頃。優質稻米獎勵金方面,參加稻米產銷契作集團產區契作且繳售者、取得稻米產銷履歷驗證、有機驗證或友善環境耕作登錄文件者,每期作3,000元/公頃。


採行雙軌制面臨的挑戰


採行了幾年的雙軌制面對不少挑戰,包括:(1)產量過剩:種植面積27.2萬公頃,高出消費量3萬公頃左右;(2)市場價格下跌:大概有三萬公頃的稻作領直接给付,所以市場多出三萬公頃的量,市場價格下跌;(3)庫存壓力大,財政負擔高:市場價格下跌、繳公糧量變多,庫存由2015年75萬噸增至目前超過100萬噸;(4)品質改善效果有限:目前繳交公糧還是多數,而公糧收購以「量」為主,農民多種植高產量品種;(5)對稻農收入有不同影響:目前有部分稻農並未參加任何政府政策措施,這些稻農因稻米市場價格下跌,其收入將受到負面影響,反觀之前未繳公糧者卻可領取直接給付而受益;(6)因市場價跌申報直接給付反悔率高使市場情況混亂,對價格掌握程度不如過去;及(7)稻米生產誘因高,排擠其他競爭作物的生產。


值得反思之處


為何在2016-2017年間進行稻米雙軌制試辦執行結果不俗,但為何全面實施卻產生一連串挑戰?深究其原因可能包括:(1)樣本面積占全國種植面積比例不高;(2)一期作才是稻作主要期作(連續期間歷經兩次二期作);(3)參加直接給付面積比例不高對市場影響效果有限;(4)最後一刻仍可反悔因此農民較不會審慎選擇等。


另外值得反思處是國外是否有類似收公糧及領取給付的雙軌制?答案我們發現國外並無此案例,即使國外有些在政策調整過程中有過渡期措施可選擇,但也是買定離手,不可反悔,如此才能實際觀察生產者的決策,作為施政參考。


國外經驗


日本稻米政策改革過程也經過不少挑戰,由1998年至今已經歷六次的稻米政策改革,在過去20多年的改革過程中,採行固定給付、變動給付、收入緩和措施、強制參加農業保險、通報產銷訊息、申報所得稅、產量限制、品質加給、鼓勵轉種飼料米與強化米外銷等措施,才有目前施政成績,值得我們參考。


如何使政策邁入正軌


根據目前施政面對的挑戰及國外經驗,未來我國稻米政策改革宜將:(1)同時將稻米供需納入考量;(2)提供產業結構誘因;(3)品質改善誘因;(4)領取補貼農民應盡相關義務;及(5)資訊強化等納入施政考量。


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