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土地開發對都會農民、農業及農會影響之省思

文 / 吳玉仁



為因應都市人口成長,各地方政府透過都市計劃進行土地重整開發,以改善居住品質、推動重大工程。都市計劃重整土地之手段,包含市地重劃及區段徵收兩種主要方式,無論何者皆造成市區中既有農地遭重劃為更具價值的住宅用地、商業用地或工業用地,使得都市農地面積進一步減少。農地地目變更為建地,固然使其價值水漲船高,然而少數仍在務農者也因失去農地面臨不具備農會會員身分之問題。據我國法律規定,農民加入農會必須持有當地或毗鄰地區的農地達一定面積,一旦農民原有農地變更為建地,將不再具備農會會員資格,也不能受益於農會提供的各項服務及農民保險制度;農會也因失去會員而逐步萎縮,影響其經營運作效率。為避免喪失資格,農民被迫購買不宜耕作的山坡地作為農地,也變相損害國土保育。故都市重劃雖有其利益所在,對農民及農會經營所造成之衝擊,也應被審慎評估。


以新北市新莊區為例,由於土地極具開發價值,因此成為政府土地重劃重點區域之一。新莊區土地重劃截至2016年為止,已完成開發土地面積達131.84公頃,其中農地約有80.97公頃,農地面積佔開發面積約61.41%。而新莊市在2002年既有農地面積僅約171.2公頃,其中80.97公頃受到地目變更,顯見土地重劃對農地面積影響甚鉅,新莊區農會會員也自2002年1,965位減少至2015年1,475位。各縣市農地皆在土地重劃過程中有逐步萎縮,進而影響農民及農會之情形,而新莊區之土地重劃個案可謂全臺眾多土地開發中地區之縮影。


本研究透過問卷調查,並以深度訪談之方式瞭解農民、農會人員及重劃業務相關人員,對都市型農會受都市重劃影響議題之意見。發現新莊區農民年齡(64.78歲)、務農年資(42.13年)偏高,多數(95%)受訪農民具備新莊區農會會員資格,其中73.4%身分為正會員且受惠於農民健康保險,並有70.3%受訪農民密切參與農會組織,顯見農會對當地農民之重要性。在論及土地重劃對農民造成之影響方面,56.25%的受訪者之自有農地落在土地重劃區內,且在其中約有63.89%農地幾乎全面重劃,這使得農民必須做出應對措施以保留農民及農會會員資格。有73.44%受訪農民以購買毗鄰地區農地之方式以為應對,主要在雙溪及貢寮兩地,然而新購入之農地往往不如既有農地,超過90%的新購入農地距離農民住家車程在30分鐘以上,交通上不效率;更有51%受訪農民表示所購入農地因距離過遠或是坡度過陡,並不適合從事農業工作,購入原因僅是為保留農民資格,甚至有購地但不開發之情事,因此有84.4%受訪農民表示希望能透過修改法律或其他方式,使因都市重劃而失去農地的農民,仍可保留農民資格。對於都市重劃造成農民身分喪失的問題,有73.44%受訪農民認為會對農會經營產生不利影響。另以深度訪談瞭解農民及相關人員想法,現行都市重劃制度衍生出的主要問題包含有:農民對法令不熟悉,往往到申請時方知自己資格不符;土地重劃帶有強制性質,非部分農民所願;農民普遍年事已高,而年輕人亦無意承接。


短期間內農民雖可透過購買其他地區農地減少土地重劃帶來的影響,惟此種方式實際上無助於農業發展,多數農民購入農地動機僅在於維持農民及農會會員身分,以致於購買山坡保育地等不宜耕作地區充當農地使用。自長遠觀點來看,都市農業及農會仍在萎縮,甚至可能造成環境保育問題等負面影響。在彙整各方意見,我們提出數項可能可行的解決方案:首先都市重劃之政令應確實宣導,盡可能排除農民不諳法令而致使其權益受損之情況發生;同時也應給予緩衝期及放寬農會會員農地所在地之區域限制,避免農民為保留會員資格倉促購買不宜耕作地,而能慢慢搜尋到確實適合耕作的土地。其次,有鑑於已屆退休年齡之老農佔相當比例,應調整法令使其直接合法,或從事農業推廣工作即可保留資格,既可避免非志願離農亦可使耕作栽培技術得以流傳。再者,都市重劃應將農地重劃列入選項,而非盡數改為建地,整併零散農地有利於農業發展,於都市中亦可有生態系統服務功能,可達類似增設公園之效。此外,政府可設置專職輔導人員深入瞭解農民需求,有助於雙方溝通,減少政策對農民之衝擊。


「都市型農會」對農民而言不可或缺,而農會之存在立基於作為農會會員的農民,若沒有農民也沒有農會,兩者相輔相成。本研究結果顯示,都市重劃造成的影響不僅是農地減少,連帶也使農民、農會乃至於整體農業發展受到一定程度的損害,政府在推行涉及農地轉用的相關政策時,實應格外謹慎。


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